ביום שני האחרון התקיים באוניברסיטת תל אביב כנס מרתק בנושא התחדשות עירונית כרפורמה חברתית. במוקד הכנס עמדה הצעה שגיבש צוות בראשות עו"ד שרגא בירן ופרופ' אשר טישלר. החידוש המרכזי בהצעה היא מתן בעלות לדיירי דיור ציבורי, לרבות זכויות הבניה, כדי להעניק להם נכס ששווה הרבה מאוד כסף. כמו כן מוצע לקדם ועדה מיוחדת להתחדשות עירונית ועוד הטבות מס שונות.
על ההצעה ניתן לקרוא באתר המכון לרפורמות מבניות וגם בראיון הזה עם עו"ד בירן.
במהלך הכנס מחו פעילים מכפר שלם נגד שר הבינוי והשיכון, אריאל אטיאס, בזמן שהוא נאם. הפעילים מחו על פינויים ללא פיצוי הולם מבתיהם בכפר שלם, שהוכרז כאזור לפינוי ובינוי. כמו כן מחו על כך שהשר מסרב להיפגש עמם. בעקבות זאת ניתן לנציגם להציג את טענותיהם בפני באי הכנס. טוב עשו המארגנים שאפשרו זאת.
נציג הקואליציה בכנס, עו"ד גיל גן-מור מהאגודה לזכויות האזרח, עמד על הקשר בין התחדשות עירונית, דיור בר השגה וזכויות אדם. להלן דבריו:
רציתי להתחיל ולהסביר על הקשר בין דיור לזכויות אדם, אך אני סבור כי אחרי מה שראינו פה קודם מצד תושבי כפר שלם, ברור לכולנו שדיור הוא הרבה יותר מאשר ארבעה קירות ששוות כך וכך. אפשרויות הדיור של האדם הן מפתח למימוש זכויותיו. הדיור הוא אחד הגורמים המשפיעים ביותר על מיקומנו החברתי, על ההזדמנויות שלנו לחינוך טוב, לנגישות לעבודה, לקשרי משפחה וקהילה, למוביליות חברתית. לא בכדי דיור הוא זכות אדם בסיסית, והחופש לבחור את מקום המגורים הוא זכות חוקתית, חלק מכבודנו כבני אדם.
החברה האזרחית עוסקת בשנים האחרונות ביתר שאת בנושא הדיור. שינויים דרמטיים במדיניות הדיור הם הסיבה העיקרית לכך. בראש ובראשונה – הנסיגה הדרמטית של המדינה מהתחום. זה בא לידי ביטוי בחיסול מתמשך של מאגר הדיור הציבורי; בקיצוצים ניכרים בכספי הסיוע לרכישת דירה, ובקיצוץ בתקציבי שיקום שכונות. רק כדי לסבר את האוזן, לפי מחקר של האגודה לצדק חלוקתי, בעשור האחרון קוצץ תקציב הסיוע לדיור ביותר מחצי, אף שהאוכלוסייה גדלה.
השינוי הדרמטי בא לידי ביטוי גם בהפרטה, במכוון או במחדל, של תחום הדיור והעברת המשקל לשוק הפרטי, ללא רגולציה מתאימה, וללא מדיניות דיור ברורה. כל אלו תרמו להפיכת הדיור מזכות שהחברה מקדמת עבור כל אדם, עני כעשיר, למוצר, שיש לרכוש בשוק החופשי, כאילו היה מדובר ברכישת מכונית. שינוי זה פוגע בעיקר במי שהאגורה אינה מצויה בכיסו.
יש יותר ויותר אנשים שמתגוררים במגורים בלתי הולמים, עם בני משפחה או בתנאי צפיפות. יש זכאים לסיוע, שהסיוע כל כך נמוך שהם אינם מסוגלים לממש אותו. הורה יחיד המשתכר משכורת נמוכה זכאי לסיוע של כ-600 שקלים בלבד. לאחרים עלה מאוד נטל עלות הדיור עולה – כלומר – ההוצאה של משק הבית לדיור. על קורת הגג לא מוותרים כל כך מהר אך המשמעות היא ויתור על טיפול רפואי או על חוגים לילדים.
יחד עם הרפיון של משרד השיכון, בשנים האחרונות אנו עדים לעליות המחירים וביחד שני הגורמים הרחיבו בצורה משמעותית את מעגל הסובלים ממצוקת דיור. קשיי הדיור שעד לא מזמן היו בעיקר נחלתם של משפחות חד הוריות, צעירים בתחילת הדרך, אנשים עם מוגבלות, או עולים חדשים, היום הוא נחלתם של משקי בית רבים. מצוקת הדיור מקיפה אנשים שעובדים קשה לפרנסתם, אך זו אינה מספיקה להתמודדות עם עליות קיצוניות במחירי השכירות ובוודאי לא לרכישת דירה, במקום המאפשר להם נגישות לשירותים איכותיים ועבודה.
על רקע זה, יש לברך על כנס שקושר בין הרצון לקבוע מדיניות דיור חדשה, בענייננו – בהתחדשות עירונית – לבין הרצון ברפורמה חברתית. אולם מה נדרש כדי שתהליכים של התחדשות עירונית יהוו מצע לרפורמה חברתית? – זו השאלה שבה אבקש לעסוק בדקות הספורות שיש לי.
ראשית, הצלחה של רפורמה בתחום ההתחדשות העירונית טמונה קודם כל בכך ששדרוג השכונה ישרת את האוכלוסייה המתגוררת בה. מחקרים רבים מצביעים על כך שתוכניות חידוש עירוני שלא הציבו כמטרת על את שיפור איכות חייהם של הדיירים הקיימים – סופם בפגיעה קשה באותם הדיירים.
שנית – על התוכנית לחתור לשמירה על מענה עתידי לצרכים של אוכלוסיות במגוון רמות הכנסה, והימנעות ממעבר מקיצוניות אחת לשנייה – על ידי הפיכת אזור זול לשכונה סגרגטיבית ומדירה.
האם התוכנית המוצעת ותוכניות להתחדשות עירונית בישראל שמו להן למטרה לשפר את איכות החיים של האוכלוסייה הקיימת ואת התמהיל החברתי לאורך זמן?
אני לא משוכנע. אומנם נראה לכאורה כי ההצעה המוצעת כאן – כמו גם התוכנית הקיימת כיום של פינוי –בינוי – היא מטיבה מאוד עם דיירי השכונה - שהם עתידים להרוויח – בעקבות התוכנית. אך אנו מבקשים להדגיש – תוכניות לפינוי ובינוי מטיבות עם בעלי דירות – אך לא עם שוכרי דירות.
מניסיוננו אחוז הדירות המושכרות בפרויקטים של פינוי בינוי הוא גבוה ולעיתים מעל מחצית הדירות מאוכלסות בשוכרים. ישנן אפילו רשויות מקומיות שאף מחליטות לקדם פינוי ובינוי רק בבניינים שבהם לפחות 50% מן הדירות הן מושכרות, כי זה כנראה מעורר פחות התנגדות.
יש לציין בחיוב, כי ההצעה של המכון לרפורמות מבניות מנסה להתמודד עם הצורך להגן גם על שוכרים בדיור ציבורי, באמצעות הפיכתם לבעלי הדירה. היא אכן תיטיב באופן חד פעמי את מצבם של משפחות לא מעטות בדיור הציבורי, בעיקר באזורי ביקוש. אולם ההצעה אינה נותנת מענה לעשרות אלפי משקי בית הזכאים לדיור ציבורי או לסיוע בשכר דירה ואשר בשל המחסור בדיור ציבורי שוכרות דירה בשוק הפרטי. להפרטת הדיור הציבורי לדיירים ותיקים הצדקות רבות, והיא יכולה לתרום לדיירים אלו, אך היא מוצדקת רק אם היא הולכת יד ביד עם חובה חוקית ברורה לפיצוי מלא על אבדן הדירות שנמכרו והגדלת היצע הדיור הציבורי. ללא מנגנון שיפצה על אבדן דיור ציבורי בבניית דיור ציבורי חדש לזכאים, אנו פוגעים בזכאים קיימים ועתידיים.
אך יתר על כן - ההשפעה אינה מתמצית רק בפגיעה בשוכרים ברמת הפרויקט, אלא היא רחבה הרבה יותר. תהליכים של התחדשות עירונית המתבססים על תמריצים לבעלי דירות תורמים לחיסול של דיור זול קיים, לרבות דיור ציבורי לסוגיו ודיור להשכרה. לעיתים רק ההכרזה על אזור כמוקד התחדשות מביאה להתייקרות ניכרת של מחירי הדיור. גם הבנייה החדשה אמנם מגדילה את ההיצע אך מה שנבנה היום הן דירות גדולות ויקרות. כך אנו מצמצמים את אפשרויות הדיור של מי שמתקשה לרכוש דירה חדשה באזור. במקום להקל על אוכלוסיות הזקוקות לסיוע, אנו עשויים לחזק תהליכים של דחיקת אוכלוסייה מעוטת הכנסה לשכונות אחרות או ערים שכנות ולפגיעה בהן. במקום לצמצם פערים, אנו עשויים להעצים את הקוטביות ואת הפערים בין שכונות וערים.
לכן בדיוק כמו שאנו חושבים איך אפשר למשוך אוכלוסיה מבוססת חדשה לשכונה, צריך לחשוב איך משאירים את האוכלוסייה הקיימת, גם אם אין לה אמצעים רבים, ואיך שומרים על עירוב האוכלוסיות בשכונה לאורך זמן – גם עבור מי שבעתיד ירצה לבוא ולהתגורר בה. המדינה אינה צריכה לומר לאנשים איפה לגור ועילה לכבד את רצונותיהם, אך כדי באמת לתת לאנשים את חופש הבחירה במגורים, חובתה לאפשר למשקי בית עם הכנסה בינונית ונמוכה את ההזדמנות להתגורר גם באזורים שמהם הם מודרים.
מדיניות כזאת לא רק מתבקשת כדי למנוע את אותן תופעות שליליות שציינתי קודם לכן, כמו דחיקת אוכלוסייה והרס דיור זול קיים. יש לה פוטנציאל לצמצם פערים לאורך זמן בין אוכלוסיות, להביא להקצאת משאבים שוויונית יותר, ולקרב בין קבוצות שונות בחברה, אשר מנגנוני השוק מביאים להיפרדותם. למדנו מהניסיון המצטבר שנפרד הוא לעולם אינו שווה.
חוקרים מצביעים על היתרונות שמפיקים משקי בית עם הכנסה בינונית-נמוכה ממגורים בשכונה בה תמהיל חברתי, שכן בשכונה זו מתפתחים שירותים טובים יותר, תשתיות משופרות ויכולת לתחזק את המבנים לאורך זמן ולמנוע הידרדרות פיזית והזנחה. לעומת זאת – ריכוז משקי בית עם הכנסה נמוכה במקום אחד הוא גורם מרכזי להתדרדרות של שכונות והוא מביא לעיתים לתקצוב חסר והקצאת חסר של משאבי החברה.
הדרישה שלנו למדיניות של תמהיל חברתי אף עולה בקנה אחד עם תמ"א 35, שהוראותיה מחייבות בחינת דיור בהישג יד בתמהיל חברתי, ועם מדיניותו החדשה של משרד הפנים לחייב בניית דירות קטנות. אך למרבה הצער, עד היום משרד השיכון לא נקט בפעולות ממשיות שיבהירו כי החתירה לתמהיל חברתי היא בראש מעייניו.
אז מה עושים כדי להבטיח כי ההתחדשות תסייע לדיירים הוותיקים ותצליח ליצור שכונה מעורבת הכנסה לאורך זמן?
ראשית יש להציב את החתירה לתמהיל חברתי באזורי המגורים כמטרה החברתית המרכזית של כל רפורמה בהתחדשות עירונית ובכלל במדיניות הדיור. אם חשוב לנו כחברה לחתור לצמצום הפערים, יש לשנות תפיסה. הישענות על כוחות השוק בלבד אינה תחליף לקביעת מדיניות חברתית. נסיגתו של משרד השיכון מתפקידו המסורתי באספקה ישירה של דיור, אין משמעה הפרטה מופקרת. למשרדי שיכון בכל העולם יש עדין תפקיד קריטי בקביעת מדיניות ופיקוח על השוק הפרטי, בשיתוף עם השלטון המקומי, היזמים למטרת רווח וללא מטרת רווח והחברה האזרחית.
יש ללמוד מהניסיון המצטבר, כי מדיניות השמה את הדגש רק או בעיקר על היבטים פיזיים, המסתכמים בהריסת דיור ישן לטובת דיור חדש, או מתן תמריצים לפינוי בינוי, כמו הרפורמה המוצעת, אינם מצליחים להשיג את המטרות החברתיות של שמירה על האוכלוסייה הקיימת ושמירה על תמהיל חברתי לאורך זמן. לכן לצד הפיזי יש להוסיף צד חברתי, שיתבטא בשני עניינים מרכזיים:
הראשון - על משרד השיכון להנהיג מדיניות מעוגנת בחקיקה שבה תחול חובה לקבוע אחוז מסוים מהדירות בכל פרויקט של בניה חדשה ושל התחדשות עירונית כדיור בר-השגה לזכאים, שליש ממנו לזכאי דיור ציבורי. כך ניתן מענה למחסור בדיור ציבורי וגם לאוכלוסיות מעמד הביניים.
יש לקבוע הסדרים לשמירה על מלאי הדיור בר השגה לאורך זמן ולא כהטבה חד פעמית למשק בית אחד. כך נחלק את משאבי הציבור בצורה צודקת יותר, גם לטובת הדורות הבאים.
יש לקבוע קריטריונים שקופים וענייניים לזכאות. בהתחדשות עירונית ראוי לבחון מתן עדיפות לזכאים תושבי המקום, שהם מחוסרי דיור ומעוטי הכנסה, כדי למנוע דחיקתם.
נכון שיש חששות לגיטימיים מהנושא של דיור בר השגה, אך יש לזכור כי אין מדובר בהמצאה חדשה אלא במדיניות נוהגת מזה קרוב לשני עשורים במדינות רבות בעולם, ויש היום ידע רב על התחום, ותשובות לרבות מהשאלות שעולות. רבות מהרשויות המקומיות כבר עוסקות בנושא. רק קולו של משרד הבינוי והשיכון טרם נשמע.
הדבר השני וקריטי לא פחות- יש ללוות את הליכי ההתחדשות הפיזיים בהעצמת הקהילה ובשיתופה בהליכים המשפיעים על חייה. יש להקצות תקציב כדי להעמיד לטובת האוכלוסייה ייעוץ כלכלי, תכנוני, משפטי וקהילתי עצמאי, כדי למנוע ניצול, וכדי שהקהילה תוכל להשפיע על המרחב המתחדש, כדי שיתאים גם לצרכיה ולאופייה.
על תכניות ההתחדשות לבחון מנגנונים שיבטיחו את היכולת של אוכלוסייה מגוונת הכנסה להתגורר בשכונה לאורך זמן – לרבות אפשרויות תחזוקת המבנים, מוסדות הציבור הנדרשים ואופי השטחים הציבוריים. אלו המלצותינו המרכזיות.
אם רוצים לעשות זאת, הרי שההזדמנות לשינוי היא כבר כאן. בימים אלו מקודמת הרפורמה בחוק התכנון והבניה. זוהי הזדמנות להתייחס להיבטים החברתיים אשר עליהם עמדתי. אם הם חשובים לשר השיכון, אז יש לצפות כי מחר בצהרים נציגו יתייצב בדיוני ועדת הכנסת על הרפורמה בתכנון וידרוש להכניס שינויים ברפורמה, כי כרגע אין בה כל התייחסות להיבטים החברתיים של התכנון המרחבי, בדגש על דיור בר השגה.
לסיום, אני רוצה לשוב ולברך על הקשר שנעשה פה בין דיור לרפורמה חברתית. אני משוכנע שעדיין לא מאוחר לשנות כיוון, ואז אולי נגשים את החזון של משרד השיכון: דירה נאותה לכל משפחה במחיר סביר ובשכונה הולמת.
לקריאה נוספת - מחקר חדש של מרכז המחקר והמידע של הכנסת על התחדשות עירונית.
