המאמר פורסם במקור בדו-ירחון מקרקעין: מקרקעין ט(5) ,99 (ספטמבר 2010) (הוצאת רונן) והוא מפורסם כאן בגירסא אלקטרונית באישור המחבר.
יותר ויותר רשויות מקומיות מקדמות תוכניות לדיור בר-השגה. במאמר זה אסקור את הרקע לקידום דיור בר-השגה, אשתדל להסביר בקצרה מהו דיור בר-השגה ולמה הוא נועד. לבסוף, אבחן את התוכניות המקודמות בימים אלו בתל-אביב ובירושלים ואמנה כמה מהמלצות הקואליציה לקידום דיור בהישג יד בישראל.
הציבור דורש דיור בר-השגה
הציבור דורש דיור בר-השגה
בשנתיים האחרונות עולה דרישה ברורה מן הציבור להתערבות המדינה בשוק הדיור. קריאה זו ניכרת בשטח. התארגנויות רבות פועלות היום ברשויות שונות, מדימונה, דרך תל-אביב ויפו, ירושלים ועד לטירת הכרמל. הנושא תופס מקום גבוה יותר גם בסדר היום של ארגונים חברתיים ואנשי אקדמיה. לפני כשנה וחצי הוקמה הקואליציה לקידום דיור בהישג יד בישראל (להלן: "הקואליציה"), המונה ארגונים חברתיים ומומחים מהאקדמיה.
בכנסת קמה שדולה לדיור ויוזמות חקיקה שונות בנושא נמצאות בתהליכי הכנה שונים. אחת מהיוזמות כבר הפכה לתיקון בחוק, הקובע, כי על רשות המקרקעין להקצות קרקע לטובת דיור בר-השגה ודיור ציבורי (סעיף2א(1) לחוק רשות מקרקעי ישראל (תיקון מס' 7), התשס"ט-2009). אף הממשלה העלתה את הנושא על סדר יומה, ובעוד שר הבינוי והשיכון שב ומצהיר על כוונתו להוזיל את מחירי הדירות, הכין שר האוצר תוכנית מטעם משרדו. ועדת השרים לענייני הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל החליטה לפעול להקצאה נרחבת יותר של מגרשים לבנייה במרכז הארץ, ולחייב תמהיל בגודל הדירות שיקל על צעירים המבקשים לרכוש דירה ראשונה. בתקשורת מתנהל דיון ער על האופן שבו ניתן לקדם דיור בר-השגה. במערכת הבחירות האחרונה בתל-אביב ובירושלים היה הנושא של דיור בר-השגה נושא מרכזי. לאור זאת, אין הפתעה בכך שרשויות מקומיות רבות, הקשובות לרחשי הציבור, החלו לפעול לקידום דיור בר-השגה.
התעוררות ציבורית זו אינה מפתיעה כלל. היא תוצאה מתבקשת של שני מהלכים שמתרחשים במקביל: מחד, אי-מסוגלותו של שוק הנדל"ן למגורים לספק דיור בר-השגה לשכבות הולכות וגדלות באוכלוסייה, ומאידך, נסיגה דרמטית של המדינה מתפקידיה המסורתיים בתחום הדיור.
הגורמים למחסור בדיור בר השגה
המחסור בדיור בר-השגה עבור שכבות הולכות וגדלות באוכלוסייה נובע משילוב של כמה גורמים:
ראשית, השוק מספק מעט מדי דירות ביחס לביקוש. בהתאם למחקר של האגודה לצדק חלוקתי, בתוך חמש שנים, 2003-2007, נוצר פער של קרוב ל-10 אלפים יחידות דיור בשנה בין תוספת משקי הבית להתחלות הבנייה. הפער המצטבר בתקופה זו עומד על 47.5 אלף דירות, והוא מעלה את מחירי הדיור. ר' גילת בן שטרית, בנימין היימן, מדיניות הממשלה בתחום הדיור (האגודה לצדק חלוקתי 2010, טרם פורסם). לעיקרי הממצאים, ראו גילת בן שטרית, פאזל שוק הדיור בישראל.
בכנסת קמה שדולה לדיור ויוזמות חקיקה שונות בנושא נמצאות בתהליכי הכנה שונים. אחת מהיוזמות כבר הפכה לתיקון בחוק, הקובע, כי על רשות המקרקעין להקצות קרקע לטובת דיור בר-השגה ודיור ציבורי (סעיף2א(1) לחוק רשות מקרקעי ישראל (תיקון מס' 7), התשס"ט-2009). אף הממשלה העלתה את הנושא על סדר יומה, ובעוד שר הבינוי והשיכון שב ומצהיר על כוונתו להוזיל את מחירי הדירות, הכין שר האוצר תוכנית מטעם משרדו. ועדת השרים לענייני הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל החליטה לפעול להקצאה נרחבת יותר של מגרשים לבנייה במרכז הארץ, ולחייב תמהיל בגודל הדירות שיקל על צעירים המבקשים לרכוש דירה ראשונה. בתקשורת מתנהל דיון ער על האופן שבו ניתן לקדם דיור בר-השגה. במערכת הבחירות האחרונה בתל-אביב ובירושלים היה הנושא של דיור בר-השגה נושא מרכזי. לאור זאת, אין הפתעה בכך שרשויות מקומיות רבות, הקשובות לרחשי הציבור, החלו לפעול לקידום דיור בר-השגה.
התעוררות ציבורית זו אינה מפתיעה כלל. היא תוצאה מתבקשת של שני מהלכים שמתרחשים במקביל: מחד, אי-מסוגלותו של שוק הנדל"ן למגורים לספק דיור בר-השגה לשכבות הולכות וגדלות באוכלוסייה, ומאידך, נסיגה דרמטית של המדינה מתפקידיה המסורתיים בתחום הדיור.
הגורמים למחסור בדיור בר השגה
המחסור בדיור בר-השגה עבור שכבות הולכות וגדלות באוכלוסייה נובע משילוב של כמה גורמים:
ראשית, השוק מספק מעט מדי דירות ביחס לביקוש. בהתאם למחקר של האגודה לצדק חלוקתי, בתוך חמש שנים, 2003-2007, נוצר פער של קרוב ל-10 אלפים יחידות דיור בשנה בין תוספת משקי הבית להתחלות הבנייה. הפער המצטבר בתקופה זו עומד על 47.5 אלף דירות, והוא מעלה את מחירי הדיור. ר' גילת בן שטרית, בנימין היימן, מדיניות הממשלה בתחום הדיור (האגודה לצדק חלוקתי 2010, טרם פורסם). לעיקרי הממצאים, ראו גילת בן שטרית, פאזל שוק הדיור בישראל.
שנית, ב-2008 למשל, כמעט מחצית מהתחלות הבנייה כלל לא היו מיועדות למכירה רגילה לקהל הרחב, והן נועדו לקבוצות רכישה ועמותות. אלו הקטינו את היצע הדירות הזמינות לאוכלוסיות המתקשות להתארגן ביוזמות פרטיות בסיכון גבוה, או שאין להן רשת חברתית שדואגת לדיור.
שלישית, לא רק שקיים מחסור בדירות, אלא שהשוק מספק היום בעיקר דירות גדולות ויקרות. תופעה זו נתמכת על ידי חלק מהרשויות, המעונינות למשוך אוכלוסייה אמידה בלבד. גודלה הממוצע של דירה שנבנתה בבנייה הפרטית בשנות החמישים היה 50 מ"ר. ב- 2008 גודלה הממוצע של דירה חדשה שהוחל בבנייתה עמד על 182 מ"ר; הגודל הממוצע של דירה בבנייה הפרטית עמד על 192 מ"ר והגודל הממוצע של דירה בבנייה הציבורית עמד על 136 מ"ר. עליית הגודל הממוצע של הדירות באה לידי ביטוי גם בעליית מספר החדרים בדירה. ב-1980 רק 16% מהדירות שהוחל בבנייתן היו דירות בנות 5 חדרים או יותר, אך ב-2007 לא פחות מ- 55% מהדירות שהוחל בבנייתן היו דירות בנות 5 חדרים או יותר.
לבסוף, מצוין בדוח, ניתן לראות גידול בשיעורן של התחלות הבנייה צמודות הקרקע. ב-1995, כשני שליש מהדירות שהוחל בבנייתן, היו במבנים בני 3 קומות ויותר. ב-2007 פחות ממחצית הדירות שהוחל בבנייתן היו במבנים כאלה.
נסיגת המדינה מתפקידה המקורי בשוק הדיור
במקביל לתהליכי השוק, שתוארו לעיל, ניתן לראות נסיגה דרמטית של המדינה ממעורבותה בשוק הדיור וצמצום ניכר ביכולתה לתת מענה למצוקת הדיור של משקי בית עם הכנסה בינונית ונמוכה. הנה חלק מהנתונים הנכללים בדוח האגודה לצדק חלוקתי: תקציב משרד הבינוי והשיכון כולו ב-1999 היה 4.5% מתקציב המדינה, וב-2008 הוא היווה רק 1.6% מתקציב המדינה. בהתאם תקציב הסיוע בדיור קטן ב-58% במספרים מוחלטים ומשקלו בתקציב קטן מ-77% ב-1999 ל-65% ב-2008.
ב-2003 בוטלו מענקי המקום לרוכשי דירות, בנוסף - תקציב הסיוע לרכישת דירה צומצם בעשור האחרון מ-5.6 מיליארד ל-1.3 מיליארד. מספר המממשים ירד בהתאם בעשרות אחוזים.
גם הדיור הציבורי בשפל המדרגה. מספר הדירות הקיימות היום במאגר הוא פחות מ-70 אלף. בכל ירושלים, למשל, יש רק 2000 דירות ו-200 משפחות ממתינות בתור שנים ארוכות. הזכאים מופנים לשכירת דירה בשוק הפרטי באמצעות סיוע כספי. אלא שב-2003 קוצץ הסיוע למצטרפים חדשים בחצי, מ-1170 ש"ח ל-536 ש"ח, והוא אינו מותאם למחירי הדיור הריאליים בכל אזור.
גם בתחום הרגולציה המדינה אינה לוקחת תפקיד פעיל יותר. למשל, אין הסדרה של שוק השכירות, ודיירים רבים מלינים על חוסר הוודאות במגורים בשכירות, עליות מחירים תכופות וחדות ואף שרירות לב בדרישות פינוי.
יש לציין, כי בשנה האחרונה פועל משרד הבינוי והשיכון ביחד עם מינהל מקרקעי ישראל על מנת להגביר את קצב שיווק המגרשים המיועדים לבנייה, לרבות מכרזים לפי שיטת מחיר למשתכן, אך עד עתה לא ניכרת השפעה ממשית של פעולות אלו.
המשמעות - הגדלת נטל עלות הדיור ופגיעה בשוויון
לתהליכים שתוארו לעיל ישנן השלכות ניכרות. על רצף הפגיעות האפשריות בזכות לדיור נאות מונחת בקצה האחד של הסקלה פגיעה חמורה בזכות לדיור כמו למשל פינוי מדירה עקב אי-עמידה בתשלומי שכר הדירה או בתשלומי המשכנתא, חסרוּת בית, מגורים בתנאי צפיפות או בתנאים לא נאותים, בנייה ללא היתר ופלישות למבנים או לדירות נטושות. בקצה האחר, נוצר מצב בו לא יתרחש פינוי אך נטל עלות הדיור (אחוז ההוצאה לדיור מסך ההכנסה הכוללת של משק הבית) יהיה גבוה מדי ויבוא על חשבון צרכים חיוניים אחרים. מחקרים מצאו כי משקי בית עם הכנסה בינונית ומטה המוציאים מעל 30% מהכנסתם על דיור עושים זאת על חשבון צרכים חיוניים אחרים, כמו מזון או תרופות. הגברת נטל עלות הדיור מגבירה את תחושת חוסר הביטחון וגורמת ללחצים במשפחה ופגיעה בתפקוד.ר' למשל:
שלישית, לא רק שקיים מחסור בדירות, אלא שהשוק מספק היום בעיקר דירות גדולות ויקרות. תופעה זו נתמכת על ידי חלק מהרשויות, המעונינות למשוך אוכלוסייה אמידה בלבד. גודלה הממוצע של דירה שנבנתה בבנייה הפרטית בשנות החמישים היה 50 מ"ר. ב- 2008 גודלה הממוצע של דירה חדשה שהוחל בבנייתה עמד על 182 מ"ר; הגודל הממוצע של דירה בבנייה הפרטית עמד על 192 מ"ר והגודל הממוצע של דירה בבנייה הציבורית עמד על 136 מ"ר. עליית הגודל הממוצע של הדירות באה לידי ביטוי גם בעליית מספר החדרים בדירה. ב-1980 רק 16% מהדירות שהוחל בבנייתן היו דירות בנות 5 חדרים או יותר, אך ב-2007 לא פחות מ- 55% מהדירות שהוחל בבנייתן היו דירות בנות 5 חדרים או יותר.
לבסוף, מצוין בדוח, ניתן לראות גידול בשיעורן של התחלות הבנייה צמודות הקרקע. ב-1995, כשני שליש מהדירות שהוחל בבנייתן, היו במבנים בני 3 קומות ויותר. ב-2007 פחות ממחצית הדירות שהוחל בבנייתן היו במבנים כאלה.
נסיגת המדינה מתפקידה המקורי בשוק הדיור
במקביל לתהליכי השוק, שתוארו לעיל, ניתן לראות נסיגה דרמטית של המדינה ממעורבותה בשוק הדיור וצמצום ניכר ביכולתה לתת מענה למצוקת הדיור של משקי בית עם הכנסה בינונית ונמוכה. הנה חלק מהנתונים הנכללים בדוח האגודה לצדק חלוקתי: תקציב משרד הבינוי והשיכון כולו ב-1999 היה 4.5% מתקציב המדינה, וב-2008 הוא היווה רק 1.6% מתקציב המדינה. בהתאם תקציב הסיוע בדיור קטן ב-58% במספרים מוחלטים ומשקלו בתקציב קטן מ-77% ב-1999 ל-65% ב-2008.
ב-2003 בוטלו מענקי המקום לרוכשי דירות, בנוסף - תקציב הסיוע לרכישת דירה צומצם בעשור האחרון מ-5.6 מיליארד ל-1.3 מיליארד. מספר המממשים ירד בהתאם בעשרות אחוזים.
גם הדיור הציבורי בשפל המדרגה. מספר הדירות הקיימות היום במאגר הוא פחות מ-70 אלף. בכל ירושלים, למשל, יש רק 2000 דירות ו-200 משפחות ממתינות בתור שנים ארוכות. הזכאים מופנים לשכירת דירה בשוק הפרטי באמצעות סיוע כספי. אלא שב-2003 קוצץ הסיוע למצטרפים חדשים בחצי, מ-1170 ש"ח ל-536 ש"ח, והוא אינו מותאם למחירי הדיור הריאליים בכל אזור.
גם בתחום הרגולציה המדינה אינה לוקחת תפקיד פעיל יותר. למשל, אין הסדרה של שוק השכירות, ודיירים רבים מלינים על חוסר הוודאות במגורים בשכירות, עליות מחירים תכופות וחדות ואף שרירות לב בדרישות פינוי.
יש לציין, כי בשנה האחרונה פועל משרד הבינוי והשיכון ביחד עם מינהל מקרקעי ישראל על מנת להגביר את קצב שיווק המגרשים המיועדים לבנייה, לרבות מכרזים לפי שיטת מחיר למשתכן, אך עד עתה לא ניכרת השפעה ממשית של פעולות אלו.
המשמעות - הגדלת נטל עלות הדיור ופגיעה בשוויון
לתהליכים שתוארו לעיל ישנן השלכות ניכרות. על רצף הפגיעות האפשריות בזכות לדיור נאות מונחת בקצה האחד של הסקלה פגיעה חמורה בזכות לדיור כמו למשל פינוי מדירה עקב אי-עמידה בתשלומי שכר הדירה או בתשלומי המשכנתא, חסרוּת בית, מגורים בתנאי צפיפות או בתנאים לא נאותים, בנייה ללא היתר ופלישות למבנים או לדירות נטושות. בקצה האחר, נוצר מצב בו לא יתרחש פינוי אך נטל עלות הדיור (אחוז ההוצאה לדיור מסך ההכנסה הכוללת של משק הבית) יהיה גבוה מדי ויבוא על חשבון צרכים חיוניים אחרים. מחקרים מצאו כי משקי בית עם הכנסה בינונית ומטה המוציאים מעל 30% מהכנסתם על דיור עושים זאת על חשבון צרכים חיוניים אחרים, כמו מזון או תרופות. הגברת נטל עלות הדיור מגבירה את תחושת חוסר הביטחון וגורמת ללחצים במשפחה ופגיעה בתפקוד.ר' למשל:
(Schwartz, Alex, Housing Policy in the United States , Routledge, NYC (2006.
השלכה נוספת של מצוקת הדיור היא השלכה חברתית. כתוצאה מההליכים המתוארים לעיל, ישנה דחיקה של משקי בית עם הכנסה בינונית ונמוכה למקומות שבהם עדיין קיים דיור זול, אלא שלעיתים רבות מקומות אלו סובלים מהיעדר מקורות פרנסה, מתחבורה ציבורית לקויה, מתשתיות מיושנות, משירותי חינוך ובריאות מדורדרים ומהזנחה. להרחבה על הפגיעה בזכות לדיור והשלכותיה, ראו הנדל"ניסטית - הפרת הזכות לדיור על ידי מדינת ישראל (דוח האגודה לזכויות האזרח, 2008).
השלכה נוספת של מצוקת הדיור היא השלכה חברתית. כתוצאה מההליכים המתוארים לעיל, ישנה דחיקה של משקי בית עם הכנסה בינונית ונמוכה למקומות שבהם עדיין קיים דיור זול, אלא שלעיתים רבות מקומות אלו סובלים מהיעדר מקורות פרנסה, מתחבורה ציבורית לקויה, מתשתיות מיושנות, משירותי חינוך ובריאות מדורדרים ומהזנחה. להרחבה על הפגיעה בזכות לדיור והשלכותיה, ראו הנדל"ניסטית - הפרת הזכות לדיור על ידי מדינת ישראל (דוח האגודה לזכויות האזרח, 2008).
יש מי שסבור כי אין בכך פסול, וכי כל אחד צריך לגור איפה שהוא יכול, אלא שכיום ישנה הבנה הולכת וגדלה לכך שהפרדה מעמדית בדיור אינה רצויה, וכי יש לשאוף דווקא למדיניות דיור מכילה ולא מדירה, בין היתר באמצעות מה שמכונה תמהיל חברתי (mixed income housing) - אזורי מגורים בהם מתגוררים משקי בית עם הכנסה מגוונת. להרחבה ראו פרופ' רחל אלתרמן, ד"ר אמילי סילברמן, דוח רקע לסדנת מומחים מיום 8.12.09 (מחקר בהזמנת משרד הפנים).
הסיבות לכך רבות. תמהיל חברתי חיוני לצמצום פערים חברתיים ולחלוקה צודקת יותר של משאבי החברה. הוא אף חיוני גם לשמירה על איכות הדיור ואף על ערכן הכלכלי של יחידות הדיור ועל היכולת לעשות בהן שימוש לטווח הארוך. שיכונים נפרדים למעוטי אמצעים אינם פתרון רצוי, כי הם נוטים להפוך לריכוזי עוני ולהנציח את המצוקה.
מדיניות דיור בר-השגה כמענה
התערבות המדינה בשוק הדיור אינה עניין חדש. אין כיום חברה בעולם המפותח שאינה מתערבת בשוק הדיור, ולרוב הוויכוח הוא על מידת ואופן ההתערבות. ממשלות מתערבות בשוק הדיור משום שהן מבינות כי מקום מגורים אינו אך מוצר צריכה שכל אדם רוכש או שוכר לעצמו ולמשפחתו, לפי יכולתו. למקום מגורים יש חשיבות חברתית רבה. זה תנאי בסיסי לקיום אנושי בכבוד, לביטחון אישי, לשמירה על הבריאות, לקיום חיי משפחה ולפרטיות. מקום הדיור קובע את איכות החינוך של ילדינו, את שוויון ההזדמנויות הניתן להם ואת אפשרויות התעסוקה. הוא קובע את הנגישות לשירותים, לתשתיות ולמוסדות דת וקהילה. לא בכדי 'דיור נאות' הוגדר כזכות אדם בסיסית במשפט זכויות האדם הבינלאומי ובאמנות בינלאומיות.
מדיניות דיור בר-השגה כמענה
התערבות המדינה בשוק הדיור אינה עניין חדש. אין כיום חברה בעולם המפותח שאינה מתערבת בשוק הדיור, ולרוב הוויכוח הוא על מידת ואופן ההתערבות. ממשלות מתערבות בשוק הדיור משום שהן מבינות כי מקום מגורים אינו אך מוצר צריכה שכל אדם רוכש או שוכר לעצמו ולמשפחתו, לפי יכולתו. למקום מגורים יש חשיבות חברתית רבה. זה תנאי בסיסי לקיום אנושי בכבוד, לביטחון אישי, לשמירה על הבריאות, לקיום חיי משפחה ולפרטיות. מקום הדיור קובע את איכות החינוך של ילדינו, את שוויון ההזדמנויות הניתן להם ואת אפשרויות התעסוקה. הוא קובע את הנגישות לשירותים, לתשתיות ולמוסדות דת וקהילה. לא בכדי 'דיור נאות' הוגדר כזכות אדם בסיסית במשפט זכויות האדם הבינלאומי ובאמנות בינלאומיות.
החידוש בתוכניות לדיור בר-השגה שנהיו נפוצות מאוד בעולם המפותח, אינה בעצם ההתערבות בשוק הדיור, אלא בשינוי המטרות, הכלים והשחקנים לעומת ההתערבות שהייתה נפוצה בעבר. בעוד שבעבר המוקד היה בבנייה של דיור ציבורי, היום הוא ברגולציה של בנייה פרטית. הממשלה, שהייתה בעבר השחקן היחיד, פינתה את מקומה הבלעדי גם ליוזמה של השלטון המקומי, אשר פועל ביחד עם המגזר הפרטי ועם המגזר השלישי. גם המטרות השתנו - בעוד שבעבר הייתה המטרה המרכזית הבטחת קורת גג, הרי שכיום המטרות הן מגוונות יותר ואף משתנות: תמהיל חברתי, שמירה על גיוון תרבותי ופלורליסטי בערים, הגנה על אוכלוסייה מפני דחיקה באזורי פיתוח וג'נטריפיקציה, צמצום הנזק הכלכלי והסביבתי של הריחוק ממוקדי התעסוקה ועוד.
מערכת התכנון והרשויות המקומיות נענות לאתגר
המועצה הארצית לתכנון ולבנייה הייתה הראשונה להיענות לאתגר שמציב הציבור בפני הרשויות נוכח מצוקת הדיור ונוכח צמצום תקציבי הדיור הציבורי של משרד הבינוי והשיכון. בתוכנית המתאר הארצית 35 הוטלה על הרשויות החובה לבחון את הצורך בדיור בהישג יד בתוכניות מתאר מקומיות ובמסמכי מדיניות (סעיפים 12.1.3 ו- 14.4.2 לתמ"א 35).
גם מינהל התכנון נערך למימוש הוראות אלו באמצעות מחקר משווה וגיבוש מדיניות, שבאה לידי ביטוי, בין היתר, בגיבוש נייר מדיניות על ידי ועדת התכנון במחוז תל-אביב במאי 2010. נכון לכתיבת שורות אלו, מדיניות זו נמצאת עדיין בתהליך הגיבוש, אך עקרונותיה, כפי שהוצגו, הן הגדלת היצע הדיור להשכרה מסובסדת לזכאים בבנייה חדשה, ובהסכמה עם היזמים.
במקביל, החלו הרשויות המקומיות לקדם תוכניות לדיור בר-השגה משל עצמן. תוכניות כאלו הוזכרו ביחס לערים כמו תל-אביב, ירושלים, חיפה, רעננה, רמת גן, חולון ועוד. אלא שבהיעדר חקיקה ראשית, ואף בהיעדר מדיניות ברורה מצד השלטון המרכזי, קידמו תוכניות אלו, שכולן כונו דיור בר-השגה, מטרות שונות לחלוטין, עבור קהל יעד שונה, ובכלים שונים. מטבע הדברים, תוכניות אלו, שכוללות גם רכיב משמעותי של חלוקת עושר לוו בביקורת ציבורית.
על מנת להדגים זאת ניקח לדוגמה את התוכניות המקודמות בירושלים ובתל-אביב.
בין תל-אביב לבין ירושלים
עיריית תל-אביב-יפו הייתה בין הראשונות לקדם דיור בר-השגה, ואף הקימה לצורך כך צוות אינטר-דיסציפלינארי, שכלל מומחים בתחום התכנון, הכלכלה והמשפט, בראשות ד"ר אמילי סילברמן מהטכניון. צוות זה אמד את צרכי הדיור בעיר. מבחינת שקיפות ההליך, יש לציין כי עד מועד כתיבת שורות אלו ההחלטות שהתקבלו בהנהלת העירייה, ביום 1.3.2010 פורסמו רק כהודעה לתקשורת.
לפי הפרסומים (מיכל מרגלית, גלובס, 1.3.10), העירייה אישרה כי דירות בגודל 60-80 מ"ר יוקצו לזוגות ששכרם החודשי הוא עד השכר הממוצע במשק ושאין בבעלותם דירה אחרת. 70% מהדירות יהיו מיועדות לזוגות עם ילדים. עוד נקבע, כי מחיר דירת 80 מ"ר יגיע לכ-420 אלף שקל, ודירות להשכרה יהיו בשטח של 80 מ"ר ברוטו, בשכר דירה שלא יעלה על כ-2,800 שקל לחודש, והן יושכרו לחמש שנים. נכון למועד כתיבת שורות אלו, החלטות הנהלת מועצת העיר טרם הובאו לאישור המועצה.
בנוסף, החלה עיריית תל-אביב לקדם דיור בר-השגה בתוכניות קונקרטיות. הגדולה שבהן היא תוכנית מתאר 3700 שהיא עתודת הקרקע הגדולה ביותר בעיר המיועדת לבנייה. מדובר בשטח בהיקף של כ-3,000 דונם המשתרע משדה דב בדרום ועד גבול העיר בצפון, לאורך כ-5 ק"מ על קו חוף הים. תחום התכנון בשלב ההתחלתי כולל שטח של כ-2300 דונם עליו מתוכננים להיבנות בתי מלון, מבני ציבור, פארקים וכ-11,000 יחידות דיור. מבדיקה של עו"ד אורה בלום עולה, כי חרף טענות העירייה, כי היא מקדמת דיור בר-השגה בתוכנית, התברר כי כמות יחידות הדיור המיועדות לדיור בר-השגה בתוכנית זו היא 150 יחידות דיור בלבד, המהוות רק כ-1.3% מסך יחידות הדיור המתוכננות להיבנות ושטחן מהווה כ-1% בלבד. בנוסף, בתוכנית צוין באופן מפורש כי לטובת יחידות דיור אלה יוקצה שטח מיוחד (אזור מגורים ג'), בו ירוכזו כל יחידות הדיור שהן בהישג יד, כך שלא הייתה כל כוונה מצד עיריית תל-אביב ליצור תמהיל חברתי של אוכלוסיות מרמת הכנסה שונה. התוכנית שותקת באשר לקביעת קריטריונים של זכאות ליחידות דיור בהישג יד, ולמעשה, הקריטריון היחיד שהוצג הוא גודלן הקטן יחסית של יחידות הדיור (80 מ"ר לכל יחידת דיור).
בסוף אוקטובר האחרון התכנסה הולנת"ע - הוועדה העליונה לתכנון נושאים עקרוניים ודנה בתוכנית. מפרוטוקול הוועדה עולה כי אדריכל שמאי אסיף, ראש מינהל התכנון, הביע את מורת רוחו ביחס לתוכנית באמרו כי דיור בהישג יד אינו יכול לבוא לידי ביטוי רק באמצעות גודל הדירות. עוד תבע אסיף, כי העירייה תוסיף לתוכנית 360 יחידות דיור בהישג יד בבעלות עירונית להשכרה, 800 יחידות דיור בהישג יד בשטחים בבעלות המדינה, ובמתכונת שתיקבע על ידי המדינה בעת הוצאת ההיתר, ותבטיח רכישה או השכרה על ידי זכאים, וכן קביעה כי כ-1000 יחידות דיור תהיינה יחידות קטנות. כמו כן הוועדה דרשה לחייב את יזמי התוכנית להגדיל את היקף יחידות הדיור בהישג יד ולהוסיף כ-1000 יחידות דיור נוספות בבעלות פרטית תוך קביעת מנגנון לרכישת והשכרת הדירות על פי זכאים. כלומר, 3160 יחידות דיור בהישג יד שחובה להקימן.
בירושלים הוקם גם כן צוות מקצועי אשר אמד את צרכי הדיור בעיר. בעקבות עבודתו הוכנה תוכנית המכונה "20:20:20", לפיה לא תופקד תוכנית הכוללת לפחות תוספת של 20 יחידות דיור, אלא אם הסכים היזם למכור 20% מהדירות שבתוספת ב-20% הנחה לזכאים. תוכנית זו עוררה ביקורת בקרב ארגונים ופעילים מקומיים, לאור העובדה שהיא לא נתנה מענה מספק למצוקת הדיור בקרב משפחות בעלות הכנסה בינונית ונמוכה בעיר. למשל, בדיון ועדת התכנון העירונית מיום 16.2.10.
בדברי ההסבר להצעה שהובאה לאישור הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נטען, כי מצוקת הדיור בעיר ידועה, אך התוכנית לדיור בר-השגה תיתן מענה רק לקבוצה אחת - המכונה "צעירה עם פוטנציאל", הכוללת משקי בית עובדים של אנשים מתחת לגיל 41, עם עדיפות לעובדי מדינה, אנשי היי-טק וסטודנטים. קבוצות אחרות המתגוררות בעיר אמורות לקבל את הפתרון ממשרד השיכון וממינהל מקרקעי ישראל, אלא שכפי שצוין לעיל, פתרונות מסוג זה אינם ניתנים בפועל.
מבדיקת הקואליציה עולה, כי התוכנית מתמקדת במכירה בלבד, ואינה כוללת פתרונות להשכרה (פתרונות להשכרה יישקלו בעתיד רק לגבי העיר ההיסטורית). מבדיקת הקואליציה לקידום דיור בהישג יד עולה כי לאור מחירי הדיור הגבוהים בעיר, ולאור ההנחה הקבועה בסך מקסימלי של 20%, ללא התחשבות בהכנסת משקי הבית, יכולה התוכנית לסייע רק למשקי בית בעלי הכנסה גבוהה יחסית שיכולים להעמיד הון עצמי ראשוני גבוה.
אחד הדברים הנוספים שהעלו ביקורת היא העובדה, שהתוכנית אינה מבטיחה את מאגר הדיור בר-השגה לאורך זמן, וכי ההגבלה היחידה על דייר המקבל את הזכאות היא, שיגור בדירה 7 שנים.
הן בירושלים והן בתל-אביב ההליך לקידום דיור בר-השגה עודנו בשלב ראשוני ויש להניח כי יחולו בו שיפורים.
את ההבדלים בין שתי הרשויות ניתן לראות בטבלה שלהלן:
מערכת התכנון והרשויות המקומיות נענות לאתגר
המועצה הארצית לתכנון ולבנייה הייתה הראשונה להיענות לאתגר שמציב הציבור בפני הרשויות נוכח מצוקת הדיור ונוכח צמצום תקציבי הדיור הציבורי של משרד הבינוי והשיכון. בתוכנית המתאר הארצית 35 הוטלה על הרשויות החובה לבחון את הצורך בדיור בהישג יד בתוכניות מתאר מקומיות ובמסמכי מדיניות (סעיפים 12.1.3 ו- 14.4.2 לתמ"א 35).
גם מינהל התכנון נערך למימוש הוראות אלו באמצעות מחקר משווה וגיבוש מדיניות, שבאה לידי ביטוי, בין היתר, בגיבוש נייר מדיניות על ידי ועדת התכנון במחוז תל-אביב במאי 2010. נכון לכתיבת שורות אלו, מדיניות זו נמצאת עדיין בתהליך הגיבוש, אך עקרונותיה, כפי שהוצגו, הן הגדלת היצע הדיור להשכרה מסובסדת לזכאים בבנייה חדשה, ובהסכמה עם היזמים.
במקביל, החלו הרשויות המקומיות לקדם תוכניות לדיור בר-השגה משל עצמן. תוכניות כאלו הוזכרו ביחס לערים כמו תל-אביב, ירושלים, חיפה, רעננה, רמת גן, חולון ועוד. אלא שבהיעדר חקיקה ראשית, ואף בהיעדר מדיניות ברורה מצד השלטון המרכזי, קידמו תוכניות אלו, שכולן כונו דיור בר-השגה, מטרות שונות לחלוטין, עבור קהל יעד שונה, ובכלים שונים. מטבע הדברים, תוכניות אלו, שכוללות גם רכיב משמעותי של חלוקת עושר לוו בביקורת ציבורית.
על מנת להדגים זאת ניקח לדוגמה את התוכניות המקודמות בירושלים ובתל-אביב.
בין תל-אביב לבין ירושלים
עיריית תל-אביב-יפו הייתה בין הראשונות לקדם דיור בר-השגה, ואף הקימה לצורך כך צוות אינטר-דיסציפלינארי, שכלל מומחים בתחום התכנון, הכלכלה והמשפט, בראשות ד"ר אמילי סילברמן מהטכניון. צוות זה אמד את צרכי הדיור בעיר. מבחינת שקיפות ההליך, יש לציין כי עד מועד כתיבת שורות אלו ההחלטות שהתקבלו בהנהלת העירייה, ביום 1.3.2010 פורסמו רק כהודעה לתקשורת.
לפי הפרסומים (מיכל מרגלית, גלובס, 1.3.10), העירייה אישרה כי דירות בגודל 60-80 מ"ר יוקצו לזוגות ששכרם החודשי הוא עד השכר הממוצע במשק ושאין בבעלותם דירה אחרת. 70% מהדירות יהיו מיועדות לזוגות עם ילדים. עוד נקבע, כי מחיר דירת 80 מ"ר יגיע לכ-420 אלף שקל, ודירות להשכרה יהיו בשטח של 80 מ"ר ברוטו, בשכר דירה שלא יעלה על כ-2,800 שקל לחודש, והן יושכרו לחמש שנים. נכון למועד כתיבת שורות אלו, החלטות הנהלת מועצת העיר טרם הובאו לאישור המועצה.
בנוסף, החלה עיריית תל-אביב לקדם דיור בר-השגה בתוכניות קונקרטיות. הגדולה שבהן היא תוכנית מתאר 3700 שהיא עתודת הקרקע הגדולה ביותר בעיר המיועדת לבנייה. מדובר בשטח בהיקף של כ-3,000 דונם המשתרע משדה דב בדרום ועד גבול העיר בצפון, לאורך כ-5 ק"מ על קו חוף הים. תחום התכנון בשלב ההתחלתי כולל שטח של כ-2300 דונם עליו מתוכננים להיבנות בתי מלון, מבני ציבור, פארקים וכ-11,000 יחידות דיור. מבדיקה של עו"ד אורה בלום עולה, כי חרף טענות העירייה, כי היא מקדמת דיור בר-השגה בתוכנית, התברר כי כמות יחידות הדיור המיועדות לדיור בר-השגה בתוכנית זו היא 150 יחידות דיור בלבד, המהוות רק כ-1.3% מסך יחידות הדיור המתוכננות להיבנות ושטחן מהווה כ-1% בלבד. בנוסף, בתוכנית צוין באופן מפורש כי לטובת יחידות דיור אלה יוקצה שטח מיוחד (אזור מגורים ג'), בו ירוכזו כל יחידות הדיור שהן בהישג יד, כך שלא הייתה כל כוונה מצד עיריית תל-אביב ליצור תמהיל חברתי של אוכלוסיות מרמת הכנסה שונה. התוכנית שותקת באשר לקביעת קריטריונים של זכאות ליחידות דיור בהישג יד, ולמעשה, הקריטריון היחיד שהוצג הוא גודלן הקטן יחסית של יחידות הדיור (80 מ"ר לכל יחידת דיור).
בסוף אוקטובר האחרון התכנסה הולנת"ע - הוועדה העליונה לתכנון נושאים עקרוניים ודנה בתוכנית. מפרוטוקול הוועדה עולה כי אדריכל שמאי אסיף, ראש מינהל התכנון, הביע את מורת רוחו ביחס לתוכנית באמרו כי דיור בהישג יד אינו יכול לבוא לידי ביטוי רק באמצעות גודל הדירות. עוד תבע אסיף, כי העירייה תוסיף לתוכנית 360 יחידות דיור בהישג יד בבעלות עירונית להשכרה, 800 יחידות דיור בהישג יד בשטחים בבעלות המדינה, ובמתכונת שתיקבע על ידי המדינה בעת הוצאת ההיתר, ותבטיח רכישה או השכרה על ידי זכאים, וכן קביעה כי כ-1000 יחידות דיור תהיינה יחידות קטנות. כמו כן הוועדה דרשה לחייב את יזמי התוכנית להגדיל את היקף יחידות הדיור בהישג יד ולהוסיף כ-1000 יחידות דיור נוספות בבעלות פרטית תוך קביעת מנגנון לרכישת והשכרת הדירות על פי זכאים. כלומר, 3160 יחידות דיור בהישג יד שחובה להקימן.
בירושלים הוקם גם כן צוות מקצועי אשר אמד את צרכי הדיור בעיר. בעקבות עבודתו הוכנה תוכנית המכונה "20:20:20", לפיה לא תופקד תוכנית הכוללת לפחות תוספת של 20 יחידות דיור, אלא אם הסכים היזם למכור 20% מהדירות שבתוספת ב-20% הנחה לזכאים. תוכנית זו עוררה ביקורת בקרב ארגונים ופעילים מקומיים, לאור העובדה שהיא לא נתנה מענה מספק למצוקת הדיור בקרב משפחות בעלות הכנסה בינונית ונמוכה בעיר. למשל, בדיון ועדת התכנון העירונית מיום 16.2.10.
בדברי ההסבר להצעה שהובאה לאישור הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נטען, כי מצוקת הדיור בעיר ידועה, אך התוכנית לדיור בר-השגה תיתן מענה רק לקבוצה אחת - המכונה "צעירה עם פוטנציאל", הכוללת משקי בית עובדים של אנשים מתחת לגיל 41, עם עדיפות לעובדי מדינה, אנשי היי-טק וסטודנטים. קבוצות אחרות המתגוררות בעיר אמורות לקבל את הפתרון ממשרד השיכון וממינהל מקרקעי ישראל, אלא שכפי שצוין לעיל, פתרונות מסוג זה אינם ניתנים בפועל.
מבדיקת הקואליציה עולה, כי התוכנית מתמקדת במכירה בלבד, ואינה כוללת פתרונות להשכרה (פתרונות להשכרה יישקלו בעתיד רק לגבי העיר ההיסטורית). מבדיקת הקואליציה לקידום דיור בהישג יד עולה כי לאור מחירי הדיור הגבוהים בעיר, ולאור ההנחה הקבועה בסך מקסימלי של 20%, ללא התחשבות בהכנסת משקי הבית, יכולה התוכנית לסייע רק למשקי בית בעלי הכנסה גבוהה יחסית שיכולים להעמיד הון עצמי ראשוני גבוה.
אחד הדברים הנוספים שהעלו ביקורת היא העובדה, שהתוכנית אינה מבטיחה את מאגר הדיור בר-השגה לאורך זמן, וכי ההגבלה היחידה על דייר המקבל את הזכאות היא, שיגור בדירה 7 שנים.
הן בירושלים והן בתל-אביב ההליך לקידום דיור בר-השגה עודנו בשלב ראשוני ויש להניח כי יחולו בו שיפורים.
את ההבדלים בין שתי הרשויות ניתן לראות בטבלה שלהלן:
לקחים והמלצות להמשך
יותר ויותר רשויות מקומיות נענות לאתגר ומקדמות תוכניות לדיור בר-השגה בתחומן, אלא שבשלב הנוכחי חייבת לבוא הסדרה של הנושא כולו בחקיקה ראשית. ללא הסדרה בחוק, ימשיכו הרשויות לקדם תוכניות שונות למטרות שונות ושנויות במחלוקת, תוך שימוש בכלים מוגבלים. תוכניות אלו יהיו שונות זו מזו והן עשויות לגרור גם התדיינויות משפטיות, שכן כרוכות בהן הטבות לא מבוטלות ליזמים ולזכאים.
ההסדרה צריכה להתייחס בראש ובראשונה למטרות ולקהל היעד באמצעות קביעת הקריטריונים לזכאות. המטרה המרכזית של תוכניות דיור בר-השגה צריכה להיות כפולה: הוזלת נטל עלות הדיור למשפחות עם הכנסה בינונית ונמוכה וקידום תמהיל חברתי כמענה לפערים החברתיים הגדולים בחברה. לצורך כך יש לבחור בכלים שיאפשרו לאוכלוסייה עם הכנסה מגוונת להתגורר באותם אזורי מגורים. דבר זה לא נעשה במידה הראויה עד עתה. על השלטון המרכזי לוודא כי המונח דיור בר-השגה אינו הופך בידי הרשויות המקומיות לגימיק, שכל מטרתו למשוך אוכלוסייה צעירה ומשכילה בלבד.
לצד אלו יש מקום להותיר לרשויות המקומיות גם מרווח פעולה לקידום צרכים מקומיים, על פי פרמטרים ענייניים, שמבוססים על אמידת צרכים. כך, למשל, לרשות מקומית יכול להיות עניין מיוחד לקידום עובדים נחוצים במקצועות מסוימים או להגן על אוכלוסייה הנדחקת מאזור העובר הליכי פיתוח וג'נטריפיקציה. קריטריונים מקומיים כמו קריטריונים ארציים צרכים להתבסס על עקרונות של שוויון ושקיפות ולמנוע הדרה חברתית של אוכלוסיות מסוימות.
מעבר למטרות ולקהל היעד, חייבת ההסדרה להתייחס גם לכלים. ללא סמכויות ברורות מוגבלות הרשויות המקומיות ביכולתן לקדם דיור בר-השגה והן תלויות בהסכמת היזם. יש להרחיב את מגוון הכלים העומדים בפני הרשויות המקומיות לקידום דיור בר-השגה. בין אלו ניתן לשקול: מתן סמכויות לחייב ולא רק לתמרץ דיור בר-השגה; שימוש בנספח חברתי-קהילתי בתוכניות, שבו יבחנו צרכי הדיור והשלכות התוכנית על התמהיל החברתי; קביעת מנגנוני סבסוד עקיף ו/או ישיר על ידי המדינה ו/או הרשות המקומית; קביעת תמריצים במיסוי, בזכויות בנייה ובהיטלים; יצירת מנגנוני ניהול ובקרה לדיור בר-השגה באמצעות תאגיד עירוני, עסק חברתי ו/או עמותות דיור ללא כוונות רווח (ראו גם מאמרה של עו"ד אורה בלום); הקמת מנגנון לאמידת צרכים של כל רשות ורשות; ויישום ופיתוח שיטות לשיתוף הציבור כדי לאמוד את הצרכים מלמטה למעלה. כמו כן, יש לשקול מתן סמכויות לשמירה על דיור בר-השגה קיים, להנמכת דרישות אדריכליות רגולטיביות לשימור ולעיצוב ולקביעת תקן חניה מופחת.
לבסוף, יש לקדם שיתוף פעולה בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי, בתחומים כמו: שימוש בקרקעות המדינה לצורך דיור בר-השגה, ושילוב בין מערך הדיור הציבורי למאגר הדיור בר-ההשגה שיורחב בהדרגה.
