המימרה הידועה "עניי עירך קודמים" מבטאת תחושות שונות בכל אחד – יש מי שרואה בכך סמל לסולידאריות חברתית ולסדר עדיפויות חברתי ראוי, במצב של מחסור. יש מי שרואה בכך סמל לסגירות חברתית והדרה של האחר. האם רשאית רשות מקומית, המקדמת דיור בר השגה לייעד אותו רק לתושבי העיר? שאלה זו עולה כיום ברשויות רבות, וכן במוסדות התכנון.
נקודת המוצא בחוק ובפסיקה, היא כי רשות מקומית אשר מקצה טובין ציבוריים, ובוודאי מקרקעין ציבוריים, חייבת לנהוג בשוויון. אין הרשות יכולה לבכר את פלוני על פניו של אלמוני אלא מטעם ענייני ומוצדק. אם אין שוני רלוונטי בין פלוני לאלמוני, יחס שונה אליהם יהווה אפליה פסולה. אם יש שוני רלוונטי – היחס השונה ייחשב הבחנה מותרת.
לכן – רשות המבקשת לתת הטבה מסוימת או להקצות טובין לתושבי הרשות בלבד, חייבת להראות הצדקה לכך ולהוכיח כי קיים שוני רלוונטי בין מי שהוא תושב העיר לבין מי שאינו תושב העיר.
בפרשת עיריית אילת פסק בית המשפט העליון, כי הקצאה של מקרקעין במכרז של מינהל מקרקעי ישראל, במחיר מסובסד, חייבת להיעשות למימוש מטרה ציבורית מוגדרת. בית המשפט פסק כי התכלית באותו מכרז הייתה עידוד ההתיישבות באילת, אך תנאי המכרז לא הבטיחו כי המשתתפים אכן יגורו באילת ולא ישתמשו בהטבה הציבורית לצורך השקעה ספקולטיבית. לעמדת בית המשפט היה על המינהל לקבוע חובת מגורים במגרש לתקופה קצובה, אחרת לא ניתן מבחינה משפטית להגן על ההטבה במחיר הקרקע. בית המשפט פסק כי במקרה זה, כיוון שהתכלית של המכרז הייתה עידוד המגורים באילת, אין מקום להגביל את המכרז לתושבי אילת בלבד, אולם לנוכח מצוקת הדיור בעיר, נפסק כי מתן עדיפות לתושבי המקום היה עומד במבחן משפטי:
"כאשר התכלית היא לעודד את ההתיישבות באילת, אין זה מן המידה לגרוע את סיכויי העידוד ממי שאינם תושבי אילת; והעידוד ראוי שיינתן גם לאלה המוכנים, באמת ובתמים, לבנות בית באילת ולהתיישב בבית שיבנו. עם זאת, ובהתחשב ברקע להיווצרותה של מצוקת הדיור בעיר, לא הייתי מוציא מכלל אפשרות מתן עדיפות מסוימת לתושביה, לגבי חלק מן הדירות המוצעות. אם כך יעשה, ימלא המכרז את התכלית שביסודו" (ע"א 1444/95 עיריית אילת נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מט(3) 749 (1995).
בפרשת רוזנברג פסק בית המשפט העליון כי העדפת בני המקום הסובלים ממצוקת דיור היא חוקית:
"בבואנו להשיב על השאלה אם מדובר בהפליה אסורה או בהבחנה מותרת, עלינו לתת את הדעת לשיקול המכריע שנתנה התכנית להיבט האישי של הזכאי לשיכון. היבט זה מתבטא בזיקה שמפתח אדם למקום מגוריו, המורכבת ממכלול של קשרים משפחתיים, חברתיים, תרבותיים ולעתים אף תעסוקתיים, לסביבה ולקהילה. זו זיקתו וכן זיקת ילדיו כלפי חברתם ובית-ספרם. התחשבות כלפי מי שקשה עליו ההתנתקות מהסביבה שבה הכה שורשים, חרף מצוקת הדיור שבה הוא מצוי, משקפת, לדעתי, מדיניות ראויה, שיש בכוחה להצדיק את ההבחנה בין תושבי היישוב לשאר תושבי המדינה" (רע"א 5817/95 רוזנברג נ' משרד הבינוי והשיכון פד"י נ(1) 221 (1995)).
באותו עניין התעוררה מחלוקת בין השופטים האם הגנה על זיקתו של אדם לסביבתו מצדיקה מתן העדפה ברמת הרשות או שיש לתת אפשרות שווה לכל מי שגר בישובי הסביבה. במקרה הנדון – האם יש להעדיף זכאי תושב רמת השרון על פני זכאי תושב תל אביב? עמדת הרוב (השופטים גולדברג ובך) הייתה, כי במקרה שהרשות המקומית מעורבת פרויקט, ובמקרה שללא התערבות הרשות המקומית בפרויקט לא יצא הפרויקט לפועל, הרי שהעדפת תושבי הרשות המקומית היא חוקית.
נקודת המוצא בחוק ובפסיקה, היא כי רשות מקומית אשר מקצה טובין ציבוריים, ובוודאי מקרקעין ציבוריים, חייבת לנהוג בשוויון. אין הרשות יכולה לבכר את פלוני על פניו של אלמוני אלא מטעם ענייני ומוצדק. אם אין שוני רלוונטי בין פלוני לאלמוני, יחס שונה אליהם יהווה אפליה פסולה. אם יש שוני רלוונטי – היחס השונה ייחשב הבחנה מותרת.
לכן – רשות המבקשת לתת הטבה מסוימת או להקצות טובין לתושבי הרשות בלבד, חייבת להראות הצדקה לכך ולהוכיח כי קיים שוני רלוונטי בין מי שהוא תושב העיר לבין מי שאינו תושב העיר.
בפרשת עיריית אילת פסק בית המשפט העליון, כי הקצאה של מקרקעין במכרז של מינהל מקרקעי ישראל, במחיר מסובסד, חייבת להיעשות למימוש מטרה ציבורית מוגדרת. בית המשפט פסק כי התכלית באותו מכרז הייתה עידוד ההתיישבות באילת, אך תנאי המכרז לא הבטיחו כי המשתתפים אכן יגורו באילת ולא ישתמשו בהטבה הציבורית לצורך השקעה ספקולטיבית. לעמדת בית המשפט היה על המינהל לקבוע חובת מגורים במגרש לתקופה קצובה, אחרת לא ניתן מבחינה משפטית להגן על ההטבה במחיר הקרקע. בית המשפט פסק כי במקרה זה, כיוון שהתכלית של המכרז הייתה עידוד המגורים באילת, אין מקום להגביל את המכרז לתושבי אילת בלבד, אולם לנוכח מצוקת הדיור בעיר, נפסק כי מתן עדיפות לתושבי המקום היה עומד במבחן משפטי:
"כאשר התכלית היא לעודד את ההתיישבות באילת, אין זה מן המידה לגרוע את סיכויי העידוד ממי שאינם תושבי אילת; והעידוד ראוי שיינתן גם לאלה המוכנים, באמת ובתמים, לבנות בית באילת ולהתיישב בבית שיבנו. עם זאת, ובהתחשב ברקע להיווצרותה של מצוקת הדיור בעיר, לא הייתי מוציא מכלל אפשרות מתן עדיפות מסוימת לתושביה, לגבי חלק מן הדירות המוצעות. אם כך יעשה, ימלא המכרז את התכלית שביסודו" (ע"א 1444/95 עיריית אילת נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מט(3) 749 (1995).
בפרשת רוזנברג פסק בית המשפט העליון כי העדפת בני המקום הסובלים ממצוקת דיור היא חוקית:
"בבואנו להשיב על השאלה אם מדובר בהפליה אסורה או בהבחנה מותרת, עלינו לתת את הדעת לשיקול המכריע שנתנה התכנית להיבט האישי של הזכאי לשיכון. היבט זה מתבטא בזיקה שמפתח אדם למקום מגוריו, המורכבת ממכלול של קשרים משפחתיים, חברתיים, תרבותיים ולעתים אף תעסוקתיים, לסביבה ולקהילה. זו זיקתו וכן זיקת ילדיו כלפי חברתם ובית-ספרם. התחשבות כלפי מי שקשה עליו ההתנתקות מהסביבה שבה הכה שורשים, חרף מצוקת הדיור שבה הוא מצוי, משקפת, לדעתי, מדיניות ראויה, שיש בכוחה להצדיק את ההבחנה בין תושבי היישוב לשאר תושבי המדינה" (רע"א 5817/95 רוזנברג נ' משרד הבינוי והשיכון פד"י נ(1) 221 (1995)).
באותו עניין התעוררה מחלוקת בין השופטים האם הגנה על זיקתו של אדם לסביבתו מצדיקה מתן העדפה ברמת הרשות או שיש לתת אפשרות שווה לכל מי שגר בישובי הסביבה. במקרה הנדון – האם יש להעדיף זכאי תושב רמת השרון על פני זכאי תושב תל אביב? עמדת הרוב (השופטים גולדברג ובך) הייתה, כי במקרה שהרשות המקומית מעורבת פרויקט, ובמקרה שללא התערבות הרשות המקומית בפרויקט לא יצא הפרויקט לפועל, הרי שהעדפת תושבי הרשות המקומית היא חוקית.
עמדת המיעוט (השופט חשין) הייתה, כי הבחירה בזכאות לתושבי רמת השרון הינה שרירותית ואינה חוקית, וכי בהיותן של רמת השרון ותל אביב ברצף טריטוריאלי, קשה לומר כי לשם הגנה על זיקתו של אדם לסביבת מגוריו, יש לתת עדיפות לתושב רמת השרון על פני תושבת תל-אביב. עם זאת יש לציין, כי הקצאה על בסיס מקום המגורים אינה פסולה גם לעמדתו של חשין, ובלבד שאינה שרירותית: "לא אמרתי - אף לא אומר - כי כל הגרלה, בכל מקום, אמורה להקיף את כל הזכאים מכל קצווי הארץ. אכן, אפשר יש טעם סביר בייחודן של הגרלות לבני אזור פלוני".
הנה כי כן, סוגיית העדפת בני המקום מעוררת מחלוקת ואינה פשוטה כלל. במישור החוקי, נראה שרשות מקומית שתקצה דיור בר השגה לתושביה בלבד לא תיתפס כמי שנוקטת באפליה ובלבד שמטרת התוכנית היא הקלה על מצוקת הדיור של תושבי המקום, הגנה על זיקתם לסביבת המגורים ומניעת השפעות הדחיקה. במקרה זה על הרשות להראות כי התוכנית מיועדת לאלו מבין התושבים שסובלים ממצוקת הדיור ומסכנת דחיקה.
עם זאת, יש לתת את הדעת גם לסוגיות רחבות יותר של צדק חלוקתי וצדק חברתי. למשל, האם ראוי שעיר חזקה ומבוססת תיתן עדיפות לתושביה על פני מי שמבקש להגר אליה מישובים חלשים בפריפריה? שאלה זו אינה פשוטה כלל ועיקר ונראה שתמשיך להעסיק את כל מי שעוסק בתוכניות מקומיות לדיור בר השגה ולעורר מחלוקת וגישות שונות. הזכאים לדיור בר השגה בכפר סבא , למשל, הם תושבי העיר במשך שנה לפחות, שאחד מהוריהם של הרוכשים חייב להיות תושב כפר סבא. בתוכנית לדיור בר השגה בתל-אביב, למשל, מצאו כי האיזון הנכון הוא מתן עדיפות למי שכבר גר בעיר שלוש שנים. לעומת זאת, בתוכנית לדיור בר השגה בירושלים אין כל עדיפות לתושבי העיר על פני תושבי ערים אחרות, אף שהוראות תוכנית המתאר הארצית 35 מתייחסות דווקא לחיזוק אוכלוסיית העיר ומניעת הגירה שלילית של תושבים ותיקים.
ייתכן וכלל לא ניתן יהיה להגיע לנוסחת האיזון המושלמת ולהחילה על כלל המקרים. ייתכן ושאלת העדפת תושבי המקום צריכה להתברר בכל מקרה ומקרה לגופו. כך, למשל, באזורי פיתוח העוברים תהליכים של ג'נטריפיקציה, אחרי שנים של הזנחה, יכול להיות לרשות המקומית עניין מיוחד להגן על האוכלוסייה הוותיקה מפני השלכות הפיתוח, לשמור על תמהיל חברתי ולמנוע מצב של דחיקת התושבים לריכוזי עוני אחרים. אם מטרה זו תושג באמצעות תוכנית לדיור בר השגה, נראה שמטרותיה יצדיקו מתן עדיפות לתושבי המקום, אפילו ברמת השכונה, בלי שהדבר יהווה אפליה פסולה.
לעומת זאת, בשכונות חדשות בישובים עם אוכלוסייה מבוססת יחסית, דיור בר השגה עשוי להיות אמצעי לקדם תמהיל חברתי ושילוב אוכלוסיה פחות מבוססת, אשר מודרת מאותה עיר בשל מחירי הדיור. במקרה כזה, ספק אם העדפת תושבי המקום תגשים את מטרת התוכנית, ולפיכך עשויה להיחשב כאפליה פסולה.
הנה כי כן, סוגיית העדפת בני המקום מעוררת מחלוקת ואינה פשוטה כלל. במישור החוקי, נראה שרשות מקומית שתקצה דיור בר השגה לתושביה בלבד לא תיתפס כמי שנוקטת באפליה ובלבד שמטרת התוכנית היא הקלה על מצוקת הדיור של תושבי המקום, הגנה על זיקתם לסביבת המגורים ומניעת השפעות הדחיקה. במקרה זה על הרשות להראות כי התוכנית מיועדת לאלו מבין התושבים שסובלים ממצוקת הדיור ומסכנת דחיקה.
עם זאת, יש לתת את הדעת גם לסוגיות רחבות יותר של צדק חלוקתי וצדק חברתי. למשל, האם ראוי שעיר חזקה ומבוססת תיתן עדיפות לתושביה על פני מי שמבקש להגר אליה מישובים חלשים בפריפריה? שאלה זו אינה פשוטה כלל ועיקר ונראה שתמשיך להעסיק את כל מי שעוסק בתוכניות מקומיות לדיור בר השגה ולעורר מחלוקת וגישות שונות. הזכאים לדיור בר השגה בכפר סבא , למשל, הם תושבי העיר במשך שנה לפחות, שאחד מהוריהם של הרוכשים חייב להיות תושב כפר סבא. בתוכנית לדיור בר השגה בתל-אביב, למשל, מצאו כי האיזון הנכון הוא מתן עדיפות למי שכבר גר בעיר שלוש שנים. לעומת זאת, בתוכנית לדיור בר השגה בירושלים אין כל עדיפות לתושבי העיר על פני תושבי ערים אחרות, אף שהוראות תוכנית המתאר הארצית 35 מתייחסות דווקא לחיזוק אוכלוסיית העיר ומניעת הגירה שלילית של תושבים ותיקים.
ייתכן וכלל לא ניתן יהיה להגיע לנוסחת האיזון המושלמת ולהחילה על כלל המקרים. ייתכן ושאלת העדפת תושבי המקום צריכה להתברר בכל מקרה ומקרה לגופו. כך, למשל, באזורי פיתוח העוברים תהליכים של ג'נטריפיקציה, אחרי שנים של הזנחה, יכול להיות לרשות המקומית עניין מיוחד להגן על האוכלוסייה הוותיקה מפני השלכות הפיתוח, לשמור על תמהיל חברתי ולמנוע מצב של דחיקת התושבים לריכוזי עוני אחרים. אם מטרה זו תושג באמצעות תוכנית לדיור בר השגה, נראה שמטרותיה יצדיקו מתן עדיפות לתושבי המקום, אפילו ברמת השכונה, בלי שהדבר יהווה אפליה פסולה.
לעומת זאת, בשכונות חדשות בישובים עם אוכלוסייה מבוססת יחסית, דיור בר השגה עשוי להיות אמצעי לקדם תמהיל חברתי ושילוב אוכלוסיה פחות מבוססת, אשר מודרת מאותה עיר בשל מחירי הדיור. במקרה כזה, ספק אם העדפת תושבי המקום תגשים את מטרת התוכנית, ולפיכך עשויה להיחשב כאפליה פסולה.
