מנגנוני פיקוח ובקרה על דיור בר-השגה / מאת עו"ד אורה בלום

עיקרי הרצאתה של עו"ד אורה בלום ביום העיון שערכה הקואליציה: קידום דיור בר השגה בישראל - למה, איך ולמי?

אמצעי הפיקוח והבקרה על דיור בר השגה מטרתם לשמר מלאי קיים של דיור בר- השגה לאורך שנים ולהבטיח כי יחידות דיור אלה יעברו לידי זכאים לדיור בר השגה גם במכירה עתידית חוזרת.
אמצעי בקרה ופיקוח אלה צרכים לכלול גם מנגנונים המסדירים את תחזוקן של יחידות הדיור והשבחתן באופן כזה שלא יאבדו את ערכן במקרה הטוב ו/או יהפכו למשכנות עוני במקרה הגרוע (תוצאת הלוואי של אמצעים אלה היא מניעת מסחר ביחידות הדיור על ידי בעלי עניין, כלומר – מכירתן של יחידות דיור שניקנו בזול ברווח גדול בתנאי שוק רגילים. אך לא זהו נושא ההרצאה היום).

מטבעם של מנגנוני בקרה ופיקוח שהם מטילים מגבלות שיש לאוכפן ובמקרה של הטלת מגבלות על העברה במקרקעין יש לעשות את האיזון הנכון בין האינטרסים המנוגדים (עבירות המקרקעין מול הגבלות על מכירה) ולהגביל את זכות הקניין באופן מידתי שאינו עולה על הנדרש ולתכלית ראויה.
שתי השאלות המרכזיות שעולות כאשר מדברים על מנגנונים אלה הן :

מי יפקח ? ובאיזה אופן?
התשובה לשתי שאלות אלה במסגרת המנגנונים הקיימים בישראל היא לא פשוטה.

האמצעי האפקטיבי והיעיל ביותר שקיים היום בחוק המקרקעין הוא רישום הערת אזהרה בהסכמת הצדדים לפי סעיף 128 לחוק. היתרון של רישום הערת אזהרה הוא פיקוח מקסימאלי שיבטיח כי יחידות הדיור ישמשו את מי שזכאי להן גם במכירה חוזרת. המגבלה של מנגנון זה הוא שמישהו יצטרך להחליט בסופו של דבר מיהו הזכאי לאותה יחידת דיור ולכן יישומה של הערת האזהרה מצריך שיתוף הפעולה בין בעלים לבין הגוף המפקח וזאת לאורך שנים.

אותו גוף מפקח הוא הגוף שלטובתו צריכה להירשם הערת האזהרה והוא הגוף שמתפקידו לפקח על יישומה של הערת האזהרה.
נשאלת השאלה מי יהיה מוכן לקחת על עצמו את תפקיד הפיקוח? האם משרד השיכון והבינוי ירצה לקחת על עצמו תפקיד זה? האם המשרד יוכל לקים בפועל מנגנון כזה במשאבים המוגבלים המוקצים לו? ואולי זה מתפקידה של הרשות המקומית שתוכל לפקח מקרוב בהתאם לצרכים המקומיים?
עמדתי היא שיש גם מקום לחשוב על הקמת גופים ומנגנונים אחרים שעדין לא קיימים בישראל .

בהרצאה זו ארצה להציע חשיבה חדשה שמתבססת על הניסיון האמריקאי המוצלח המציעה קונסטרוקציה משפטית שניתן לדעתי לאמצה במקומותינו. קונסטרוקציה זו נקראת בעלות משותפת, והיא מאפשרת יצירה של מנגנון הדוק לפיקוח ובקרה על דיור בר השגה.

זכות הבעלות המשותפת:
זכות הבעלות המשותפת היא תוצר של חשיבה מחודשת על שוק הדיור בארה"ב בעיקר בכל הנוגע לבעלי הכנסות נמוכות.
בבסיס החשיבה הזו עומד הצורך לנפץ את ההבחנה המסורתית בין בעלות לשכירות, או בין דיור ציבורי לדיור פרטי. החידוש בזכות הבעלות המשותפת הינו כי חלקו הארי של רווח ההון נשמר ביחידת הדיור עצמה ובאופן כזה נוצר נכס אשר מבחינה כלכלית הינו בהישג ידו של קונה עתידי בעל אמצעים מוגבלים.

לזכות הבעלות המשותפת ארבעה מאפיינים עיקריים
א. קיומו של מחזיק שהינו הבעלים של יחידת הדיור (להלן: בעלים/מחזיק)
ב. קיומו של בעלים של הקרקע שאינו המחזיק ביחידת הדיור (להלן: בעלים חיצוני)
ג. הקצאה הוגנת של ההון שנצבר בין דור אחד של דיירים בעלי הכנסה נמוכה לבין הדור הבא אחריו.
ד. שיתוף של זכויות וחלוקת אחריות בין הבעלים -מחזיק לבין הבעלים על הקרקע.

כל המודלים של זכות הבעלות המשותפת מאופיינים בצורת החזקה אשר מחלקת את הזכויות ואת האחריות שהבעלות מקנה בין הבעלים/מחזיק לבין בעלים חיצוני אשר כופה הגבלות חוזיות מתמשכות בנוגע לשימוש ולמכירה מחדש של הנכס. המגבלות החוזיות נקבעות בהתאם למטרות תוכנית הדיור באזור בו מחילים מודל של זכות בעלות משותפת וכן על ידי סדר העדיפות באותו מקום. (פוליטי, קהילתי, או אחר)

שלושה מודלים עיקריים מיישמים את המאפיינים הללו של זכות הבעלות המשותפת:
א. מודל שטר הקנין (בתים בעלי שטר קנין מוגבל)
ב. מודל הקואופרטיב – קואפרטיב של הון מוגבל
ג. המודל הקהילתי- ארגון ללא כוונות רווח ששם לו למטרה לנהל, לתחזק ולשמר את הקרקע ומלאי הדירות

בהרצאתי זו אתעכב רק על המודל הקהילתי ואראה איך הוא מיישם את זכות הבעלות המשותפת לצורך פיקוח ובקרה.

המודל הקהילתי

המודל הקהילתי הינו מודל בעלות דואלי:
צד אחד מחזיק את השטר של חלקת האדמה בעוד צד אחר מחזיק את שטר הקניין של דירת המגורים שממוקמת על אותה קרקע.
הבעלים של הקרקע הינו ארגון קהילתי ללא מטרות רווח אשר מחויב לרכוש בנאמנות לקהילה חלקות אדמה רבות ככל האפשר במסגרת אזור גיאוגרפי מוגדר.

תפקידם של ארגונים אלה הוא:
להשגיח מקרוב על ההחזקה ועל השימוש בנכס
לפקח על כל המכירות העתידיות של הנכס
לוודא כי יחידות הדיור נמכרות על פי נוסחת המכירה הקבועה מראש לזכאים.

חלקות האדמה שבידי ארגון הנאמנות הקהילתי עוברות לידי בעלי דירות פרטיים דרך חוזה חכירה של הקרקע. חוזים אלו תקפים בד"כ ל-99 שנים, כמו כן חוזה החכירה הינו ניתן לחידוש וכן ניתן להורשה, כך שהוא מספק לבעלי הבתים וכן ליורשיהם זכות בלעדית להחזיק בקרקע שעליה ביתם ממוקם.
חוזה החכירה של הקרקע הינו אמצעי חוזי שדרכו מספר זכויות יסוד של בעלים במובן הקלאסי נלקחות מן הבעלים במודל הקהילתי ע"י הגבלות שונות. כך למשל חוזה החכירה יכול לקבוע את המגבלות הבאות:

א. הבעלים/ מחזיק חייב להתגורר בדירה בפועל
ב. הדירה חייבת לשמש כמקום מגוריו היחידי של הבעלים מחזיק.
ג. הבעלים/מחזיק אינו יכול להשכיר את הנכס לדייר משנה בלי אישור מראש של הארגון הקהילתי (הבעלים החיצוני).
ד. אם הבעלים/מחזיק רוצה להשביח את הנכס הוא צריך לבקש רשות מהארגון הקהילתי (הבעלים החיצוני).
ה. תיקון ליקויים בבנין יכול להיכפות על בעלים/ מחזיק

חוזה החכירה של הקרקע גם מסדיר את תחזוקת הבית - אם לדוגמא הבתים שנמצאים על הקרקע בבעלות הארגון הקהילתי נהפכים למסוכנים לציבור אזי חוזה החכירה יכול לכפות על הבעלים- מחזיק לבצע תיקון הליקויים בדירה.
וכן את כל נושא המשכנתא. באם הבעלים לא עומד בתשלומי המשכנתא אזי חוזה החכירה מעניק לארגון הקהילתי את היכולת להשלים את תשלומי המשכנתא באופן שיעכב או ידחה את העיקול הצפוי של הבית.

בחוזה החכירה של הקרקע ישנה אופציה חוסמת: נוסחה שבאמצעותה מחשבים את מחיר מכירת הנכס מחדש וכן מתן זכות קדימה לארגון הקהילתי ברכישת הבית מחדש. האופציה החוסמת היא בעצם האמצעי החוזי שדרכו הארגון הקהילתי משמר מחיר בהישג יד של בתים לאורך זמן.
כאשר הבעלים-מחזיק מחליט למכור את הנכס מחדש אזי בפניו שתי אפשרויות , האחת- למכור אותו לארגון הקהילתי שמוכר אותו מיידית לקונה אחר ואשר עומד בתנאי הזכאות לקנות את הבית.
השנייה- למכור ישירות לקונה בעוד הארגון הקהילתי מפקח על מעבר הנכס מהמוכר לקונה ומבטיח כי הבית נמכר במחיר מותאם לנוסחת המכירה מחדש.

נוסחת מחיר המכירה מחדש
ישנן נוסחאות שונות לפיהן ניתן לחשב את נוסחת קביעת מחיר המכירה מחדש. בשל מגבלות הזמן אתעכב רק בנוסחה אחת שמכונה "נוסחת האומדן".
נוסחאת אומדן- נוסחאות אלו קובעות את מחיר המכירה מחדש על ידי הוספת אחוז מסוים מהעלייה בערך הנכס למחיר הרכישה המקורי. החישוב בעליית ערך הנכס מבוסס על שני אומדני שוק- אחד נערך בעת קניית הדירה והשני נערך בעת מכירתה מחדש. כך שבעצם הבעלים יוכל לקבל בעת המכירה מחדש אחוז מסוים מהערך בו עלה הנכס מאז שהוא קנה אותו וזה יתווסף למחיר הקנייה המקורי ששילם הבעלים. נוסחת אומדן יכולה להבטיח למוכר תוספת של 10%, 25% ואף 50% מהערך בו עלה הנכס בכלל או אחוז אשר גדל באופן הדרגתי ככל שמשך החזקת הנכס ארוך יותר.

ישנן שתי וריאציות לנוסחאות אומדן:

א. נוסחת אומדן אשר מלבד הקניית אחוז מסוים מהתוספת בערך של הנכס מקנה לבעלים החזר מלא באם הבעלים השביח את הנכס מכספו שלו- דוגמא: בעלים/ מחזיק קונה דירה במחיר של מאה אלף דולר כאשר נוסחת האומדן מקנה לו 25% מסה"כ עליית ערך הנכס וכן החזר על השבחת הנכס. הבעלים מוסיף חדר שינה שעולה עשרת אלפים דולר. כאשר הבעלים מוכר את הדירה היא כבר מוערכת במאה תשעים אלף. במצב כזה מחיר המכירה מחדש יחושב כדלהלן: הבעלים יקבל את מחיר הרכישה המקורי (מאה אלף) בתוספת עלויות חדר השינה (עשרת אלפים) בתוספת של 25% מערך עליית הנכס בלי להחשיב את השיפור ( 25% * שמונים אלף = עשרים אלף) כך שסה"כ מחיר המכירה מחדש יעמוד על מאה שלושים אלף.

ב.נוסחת אומדן אשר מניחה כי אחוז תוספת הערך שהבעלים יקבל צריך להיות פרופורציונאלי להשקעתו הראשונית ברכישת הקרקע- מחיר הרכישה מחדש נקבע על ידי חישוב מחיר הרכישה הריאלי לעומת השווי המוערך בעת הרכישה המקורית ואז הכפלת האחוז ששולם בפועל בעת הרכישה בעליית ערך הנכס. את התוצאה יש להוסיף למחיר המקורי בכדי לקבוע את מחיר הרכישה מחדש. דוגמא: בית ששוויו הריאלי הינו מאה אלף דולר אך הוא נמכר במחיר בהישג יד- בשמונים אלף בלבד. לאחר חמש שנים, הבית מוערך במאה ועשרים אלף. הבעלים כאמור שילם רק כ- 80% מהשווי הריאלי של הבית ולכן מחיר המכירה מחדש יהיה 80% (אחוז התשלום מהמחיר הריאלי) כפול עשרים אלף (עליית הערך) ועוד שמונים אלף (מחיר הרכישה המקורי ששילם) ומשכך מחיר המכירה מחדש יהיה 96 אלף.

השיקולים המנחים בבחירת הנוסחא

הבחירה בנוסחא המתאימה ביותר צריכה לעשות את האיזון הנכון בין שימור הדיור במחיר בהישג יד לאורך זמן רב לבין יכולת יצירת העושר של הבעלים שכן ככל שהבעלים/מחזיק המוכר את הנכס ייצר יותר הון , קרי ימכור את הנכס במחיר גבוה יותר אזי הסיכוי לשמור את הבית בהישג יד יפחת, שכן מחירו יעלה. השאלה האם תוכנית דיור מסוימת מעדיפה שהבעלים-מחזיק יוכל ליצור יותר הון או שמא היא מעדיפה כי הבית יישאר בהישג יד לאורך זמן רב ככל הניתן יכולה להיות מושפעת מהבנת טבעו של העוני השונה בכל תוכנית ותוכנית.

תוכניות המאפשרות יותר צבירת הון רוצות לקדם את המוביליות החברתית של הפרט בתוך המערכת הכלכלית הקיימת בעוד שתוכניות השואפות יותר לשמר את הדיור בהישג היד לאורך זמן על חשבון היכולת לצבור הון שואפות לקדם את החסינות החברתית ואת הצדק החלוקתי. כמובן שאי אפשר לקבוע איזה גישה היא היותר נכונה אלא בהתאם למקרה ספציפי ולפי נסיבותיו המיוחדות.

כאשר המצב הכלכלי של השכונה אמור לגלם תפקיד משמעותי בבחירה. אם מדובר בשכונה נחשלת אזי ניתן להמליץ לבעלים החיצוני (הארגון ) לבכר את צבירת העושר של האינדיבידואל על חשבון שימור המחיר בהישג היד שכן כך היציבות שתעניק הבעלות לאינדיבידואל תוכל לשמש לו כמגן מול הלחצים של חיים בשכונה נחשלת. יציבות כזאת, הנוצרת אצל מספר בעלים-מחזיקים בשכונה נחשלת יכולה לקדם את השכונה במציאת מנהיגים שיכולים לסייע לה להתפתח. כן זה יכול להוות תמריץ לבעלים-מחזיק שלא למכור את דירתו בהקדם.

אם מדובר בשכונה חזקה אזי ניתן להמליץ לבעלים החיצוני (הארגון) לבכר את שימור הדירות בהישג יד על חשבון יכולת צבירת ההון של הבעלים-מחזיק. בשכונות כאלו, הבעלים מרוויח מעצם היותו תושב שכונה חזקה עם נגישות לבתי ספר טובים, שירותי בריאות ואפשרויות תעסוקה רבות יותר.

קיומו של הארגון המפקח

כל עוד המגבלות קיימות- כיוון שלא ניתן להבטיח את קיומו הנצחי של הארגון המפקח או את יכולתו ורצונו למלא אחר התחייבויותיו, האמצעי הטוב ביותר לנושא אכיפת המגבלות צריך לשלב בתוכו תוכנית גיבוי למקרה שבו הגוף יכשל בתפקידו.
תוכנית הגיבוי העיקרית הנהוגה היא קביעתו של גוף העתיד לרשת את תפקידי הגוף המפקח מבעוד מועד. זהות הגוף היורש בדרך כלל קבועה בתקנון הגוף האחראי על הפיקוח והבקרה או בחוזה המבטיח את העברת הסובסידיות הציבוריות לארגון המפקח. כך למעשה נוצרת המשכיות בפיקוח ובבקרה במקרה שבו הארגון המפקח אינו יכול או אינו רוצה עוד למלא את תפקידו. חוזים רבים המסדירים את העברת המענק הציבורי לארגון המפקח מעניקים לסוכנות ממשלתית את הזכות להעביר לידי המדינה את הבעלות או את השליטה על הנכסים באם הארגון המפקח אינו ממלא אחר חובתו לפקח ולאכוף את המגבלות החוזיות המוטלות על התחזוקה, החזקה, המחיר והזכאות.

כיסוי הוצאות הפיקוח והאכיפה
שאלה נפרדת היא שאלת כיסוי העלויות האדמיניסטרטיביות. ישנן ארבע אפשרויות רווחות לצורך כיסוי העלויות כאשר ניתן לנקוט באחת בלבד או במספר אופציות במשולב:

1. מענקים הניתנים על ידי המדינה או העירייה
2. כיסוי העלויות על ידי הארגון עצמו באמצעות פעולות אחרות שלו
3. כיסוי העלויות על ידי הבעלים-מחזיקים באמצעות תשלום חודשי
4. כיסוי העלויות מתבצע מתוך רווחי המכירה בעת מכירה מחדש

1. מענקים הניתנים על ידי המדינה או העירייה- בדרך כלל הגוף המכסה את העלויות הללו הוא אותו גוף שהעניק את הסובסידיות מלכתחילה.
2. כיסוי העלויות על ידי הארגון עצמו באמצעות פעולות אחרות שלו- כאשר הארגון המפקח הינו גדול ומעניק מגוון של שירותים ומוצרים אזי עלויות הפיקוח והבקרה מכוסות באמצעות רווחיו מפעולותיו השונות, למשל מהכנסות הריבית על הלוואות שהארגון מעניק.
3. כיסוי העלויות על ידי הבעלים-מחזיקים באמצעות תשלום חודשי- לעיתים הבעלים-מחזיקים הם שנושאים בעלויות הפיקוח והבקרה. במודל הקהילתי חלק מתשלום דמי החכירה החודשיים מופנה למטרה זו.
4. כיסוי העלויות מתבצע מתוך רווחי המכירה בעת מכירה מחדש- גביית תשלום חודשי מבעלי הכנסות נמוכות עשוי להיות בעייתי לאור הכנסתם הנמוכה ממילא. לפיכך ארגונים רבים ממתינים עד למועד המכירה מחדש של הנכס. בעת המכירה מחדש הארגון גובה סכום כסף עבור פיקוח ובקרה שביצע מן המוכר או מן הקונה. ההכרעה ממי לגבות סכום זה תלויה בעיקר בשאלה באיזו נוסחה לחישוב מחיר המכירה מחדש נעשה שימוש ומהו האיזון אותו הארגון מבקש לעשות בין מחיר בהישג יד לקונה לבין צבירת הון אישי למוכר.

מצגת ליום העיון אורה בלום דיור בר השגה

View more presentations from Acri2000.

בחזרה לבלוג